[국제] 제30차 기후변화협약 당사국총회 주요 결과 분석

지난 2025년 11월 10~22일, 브라질 벨렘에서 제30차 기후변화협약 당사국총회(이하 ‘벨렘 기후 회의’)가 열렸습니다.

기후변화로 인한 생태계 위기를 알리고자 브라질 아마존에서 야심차게 열렸던 이번 회의는 아쉽게도 큰 진전없이 빈손으로 일어나야 했습니다.

유엔 지속가능발전 목표(SDGs) 달성은 파리 기후 목표 달성에 달려 있다고 해도 과언이 아닙니다.

지난 30여 년 동안 유엔의 주요 국제회의를 모니터링하고 소식을 제공하고 있는 '국제지속가능발전연구소(IISD: International Institute for Sustainable Development)가 이번 제30차 기후변화협약 당사국 총회의 주요 논의 내용을 분석한 글을 공유합니다. 

국내 여러 분석 기사들과 더불어 참고하시기 바랍니다.

[IISD의 벨렘 기후회의(COP30) 분석 내용 종합 요약] (챗GPT 무료버전 활용)

1. 회의 배경과 전반적 분위기

• COP 30은 파리 협정 10주년을 맞아 브라질 벨렘(아마존 인근)에서 개최.
• 2024년 지구 평균기온 +1.55°C(역대 최고), 주요국의 기후 정책 후퇴, 지정학적 갈등 등으로 축제 분위기 대신 위기 의식이 지배.
• 파리 협정 당사국의 1/3 이상이 신규 NDC 미제출, 제출된 목표도 합산 시 1.5°C 목표 달성에 턱없이 부족.

2. ‘진실의 COP’: 기후과학·다자주의 위기의 직면

• 룰라 대통령은 COP30을 ‘진실의 COP’이라 명명하며, 기후 과학 부정, 허위 정보 확산, 다자주의 약화를 경고.
• 주요 결정문 “무티랑(Mutirão)”은 다음의 현실을 명확히 인정: 

           - 파리협정 목표에 부합하는 탄소예산이 급속히 소진 중. 

           - 그러나 파리 협정은 온난화 전망을 낮추는 데 실질적으로 기여했고, 저탄소 전환은 되돌릴 수 없는 흐름임을 재확인.

• 동시에 다자협상에 대한 국가별 기대와 우선순위 차가 극단적으로 확대됨.

          - 8개 이상의 신규 의제 제안 → ‘의제 싸움’ 우려.

          - 의장국이 민감 사안을 별도 협의체로 넘겨 가까스로 협상을 개시.

3. ‘무티랑’ 결정의 핵심 내용과 논쟁

● 주요 내용

• '기후재정(제9조 전체)'에 관한 2년간 작업 프로그램 신설.
• 일방적 무역조치가 기후 조치를 가장한 차별적 조치가 되어선 안 된다는 점 재확인.
• 2027~2028년 WTO와 연계해 기후–무역 협력 이벤트 4회 개최.
• 1.5°C 달성과 관련해, NDC 및 BTR의 이행·격차 해소 촉구.

● 주요 비판

• 콜롬비아 등 80여 개국 연합: 화석연료 단계적 폐지 언급 부족을 이유로 “진실의 COP” 취지에 부합하지 않는다고 지적.
• 일부 국가는 과학적 노력 축소 및 GGA(적응목표) 지표의 축소, 절차적 졸속 처리에 반발.
• 여러 지역·선진국·개도국이 모두 불만 표출.
• 절차적 갈등, 책임 전가, ‘일률적 접근’ 반대 등으로 협상 분위기 악화.

4. ‘이행의 COP’: 파리 체제 첫 완전 이행 주기 진입

• 파리협정은 2024년부터 규칙집 완성, NCQG 협상, 첫 BTR 제출 등으로 본격적인 이행 단계에 돌입.
• 벨렘에서는 다음이 진전됨:

           - 기술 이행 프로그램 구체화

           - 새로운 성별 행동 계획(GAP) 채택

           - 공정 전환 메커니즘 설립 → 노동권, 에너지 접근, 원주민 권리 등 전환기 문제를 논의할 공식 기반 마련

• 그러나 기후체제 내 늘어나는 기금·제도는 개도국, 특히 최빈국·SIDS의 접근성 부족, 과도한 인증·서류 요건 등 문제를 부각.

● 국내–국제 이행 연계의 어려움

• 성별 행동계획(GAP) 등 일부 이슈는 현장 중심의 실질 이행 접근으로 긍정적 평가.
• 반면 일부 개도국은 GST(1차 글로벌 재고조사) 후속 이행 논의에 반대, “상향식 NDC의 원칙이 훼손된다”고 주장.
• “무티랑” 결정으로 NDC·NAP 이행 가속화 프로그램, 벨렘 1.5°C 미션 출범했지만 구체적 실행 계획 부재.

5. 브라질 의장국의 별도 로드맵 제시

• 산림전환·화석연료 탈피 등 민감 사안에서 합의가 불발되자 → 브라질은 두 개의 자체 로드맵을 발표하여 논의 촉진 시도.
• 비당사국(도시·기업·시민사회 등) 기여 확대를 위한 5개년 비전 제시 → ‘의지 있는 국가 연합’ 중심의 실행 강화 필요성을 강조.

6. COP31 전망: “두 개의 머리”

• COP31 개최는 튀르키예(행동 의제 담당) + 호주(협상 의장국)의 이례적 이원 구조로 운영될 예정.
• 역할 조정 실패 시 협상 교착이 심화될 위험이 있어, 국제사회가 긴장 속 주시 중.

■ 주요 시사점

• UNFCCC 다자주의의 신뢰 위기가 심화되고 있으며, 절차·정치적 갈등이 과학·이행을 압도하는 양상.
• 파리협정은 성과가 있음에도 탄소예산 고갈 속도가 빨라, 1.5°C 목표는 더욱 어렵고 실행력 강화가 절대적.
• 기후금융·무역·공정전환·적응 등 이행 중심 어젠다가 핵심 전장으로 이동.
• 브라질이 제기한 ‘진실’과 ‘이행’은 향후 UNFCCC가 신뢰 회복·실행력 확보를 위해 반드시 되짚어야 할 방향.
• COP31은 새로운 운영 체계의 실험이자, 다자 기후 거버넌스의 향후 안정성을 가늠할 분수령.

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벨렘 기후 회의에 대한 간략한 분석

2025년 11월 10~22일, 브라질 벨렘에서 열린 제30차 기후변화협약 당사국총회(이하 ‘벨렘 기후 회의’)는 파리 협정 체결 10주년을 맞아 개최되었다. 전 세계 참가자들은 기후 체계에 중대한 생태계인 브라질 아마존 변방과, 1992년 유엔기후변화협약(UNFCCC)의 기원이 된 역사적인 리우 지구 정상회의를 주최한 이 나라에 모였다. 그러나 분위기는 축제 분위기가 아니었다.

2024년은 산업화 이전 수준보다 약 1.55°C 높은 기온으로 사상 최고 기온을 기록한 해로 확인되었다. 동시에 세계 최대 경제 대국은 기후 변화를 생계와 지구적 복지에 대한 실질적 위협이 아닌 사기극으로 보는 대통령에 의해 다시 한번 운영되고 있습니다. 또한 다양한 주요 지정학적 사건들이 각 국의 우선순위를 기후 행동에서 더욱 멀어지게 하고 있다. 회의 개막 시점까지 파리 협정 당사국 중 3분의 1 이상이 여전히 새로운 국가별 기여 목표(NDC)를 제출하지 않았으며, 제출된 목표들을 총합해도 협정 목표 달성에 여전히 미흡한 수준이다.

이러한 배경 속에서 브라질 의장국은 이번 당사국총회(COP)가 지향해야 할 방향에 대해 여러 가지 명분을 제시했다. 그 중에서도 핵심은 '진실의 COP'이자 '이행의 COP'가 되어야 한다는 점이었다. 본 분석은 이러한 관점을 바탕으로 회의 진행 과정을 되짚어보고, 이를 통해 유엔기후변화협약(UNFCCC) 프로세스의 미래에 대해 시사하는 바를 고찰한다.

진실의 COP

“COP 30은 ‘진실의 COP’이 될 것입니다. 허위 정보의 시대에, 암흑주의자들은 과학적 증거뿐만 아니라 다자주의의 진전마저 거부합니다.” 브라질 대통령 루이스 이나시우 룰라 다 실바는 이 같은 발언으로 회의의 주요 주제 중 하나를 제시하며, 기후 체제가 구축된 근본적 토대가 침식되고 있음을 참가자들에게 상기시켰다.

“무티랑” 결정—집단적 동원을 의미하는 브라질 원주민어 개념에서 제목을 따온 이번 회의 결정문의 제목—은 몇 가지 중요한 진실을 포착한다. 현재의 온난화 기록을 따라가며, 이 결정은 우리가 “파리 협정의 온도 목표 달성과 일치하는 탄소 예산이 이제 작아지고 있으며 급속히 고갈되고 있다”는 냉혹한 현실을 명시한다. 이는 1.5°C를 초과하는 “온도 상승의 규모와 지속 기간 모두”를 제한하기 위한 진지한 결의로 맞서야 할 도전이다. 부정론자들과는 달리, 이 결정문은 몇 가지 긍정적인 진실도 인정한다. 파리 협정이 실제로 배출량 곡선과 온난화 전망을 완화시켰으며, “온실가스 저배출 및 기후 회복력 있는 개발을 향한 글로벌 전환은 되돌릴 수 없으며 미래의 추세”라는 점이다. 미국을 향한 암묵적 메시지로, 협정이 다시 한번 거의 보편적인 지지를 누릴 것이라는 희망도 표명했다.

그러나 솔직히 말해, 벨렘 회의는 또한 다자간 프로세스가 기후 행동을 촉진하는 방식에 대한 당사국들의 기대가 얼마나 크게 갈리는지 드러냈다. 각자의 우선순위를 해결하기 위해 다양한 그룹과 국가들은 이미 빽빽한 협상 의제에 포함될 항목으로 총 8개 이상의 안건을 제안했다. 이로 인해 제안된 안건들이 초래할 가능성이 높은 '의제 싸움'을 고려할 때, 협상이 과연 시작될 수 있을지 많은 이들이 의문을 품게 되었다. 브라질 의장국은 논란의 여지가 있는 사안들을 제외하고 보조 기구 및 관리 기구의 의제를 당사국들이 채택하도록 함으로써 이 첫 번째 난관을 극복했으며, 대신 해당 사안들을 다루기 위한 일련의 협의회를 소집했다.

“무티랑” 결정은 패키지 대응책으로, 특히 논란이 많은 선진국의 재정 지원(파리 협정 제9조 제1항), 일방적 무역 제한 조치, 그리고 1.5°C 목표와 이행 격차 해소를 위한 최신 국가별 기여안(NDC) 및 첫 2년 주기 투명성 보고서(BTR)에 대한 대응을 포괄적으로 다루고 있다. 이 결정은 기후 금융에 관한 2년간의 작업 프로그램을 수립하며, 제9조(금융) 전체 맥락에서 제9조 1항을 포함한다. “기후 변화 대응을 위한 조치(일방적 조치 포함)는 자의적이거나 부당한 차별 수단이나 국제 무역에 대한 은폐된 제한 수단이 되어서는 안 된다”는 점을 재확인하면서, 세계 무역 기구(WTO)의 참여 하에 무역의 역할과 관련된 국제 협력 강화를 위한 4개의 행사를 2027년과 2028년에 개최할 것을 명시하고 있다.

그러나 1.5°C 목표 달성을 위해 화석연료 단계적 폐지가 필요하다고 주장하는 80개국 이상의 연합을 주도한 콜롬비아는 ‘무티랑’ 결정이 기대에 미치지 못한다고 비난하며, 기후 위기의 핵심 원인인 화석연료를 외면하는 '진실의 COP'이 세계에 어떤 메시지를 보내고 있는지 의문을 제기했다.

벨렘 회의는 이 과정에 기여한 과학자 및 전문가들에게 가혹한 신호를 보냈다. 연구 및 체계적 관측에 관한 협상에서는 기후변화에 관한 정부간 패널(IPCC)을 둘러싼 평소와 같은 흥정이 벌어졌다. 그러나 진정으로 기억에 남을 것은 적응에 관한 글로벌 목표(GGA) 달성 진척도를 추적하기 위한 지표 정의 과정이 어떻게 마무리되었는가 이다.

당사국과 전문가들은 미묘한 특성을 포착하면서도 종합적인 통찰을 제공할 수 있는 지표 집합을 선정하기 위해 다중 피드백 루프로 구성된 2년간의 과정을 거쳤다. 그러나 두 번째 주 후반에 제출된 의장국 제안에는 압축된 지표 집합이 포함되어 있었다. 이 점과 지표 채택 결정이 안드레 코레아 두 라고 의장에 의해 신속히 의결된 사실이 맞물려 폐회 총회를 마비 상태로 몰아넣었다. 여러 대표단이 의사 진행상의 문제를 제기하며 결의안 채택에 반대했다. 그들은 의사 진행이 종료되기 전에 이의를 제기했으나 무시당했다고 주장했다. 많은 라틴 아메리카 국가들은 이 문서가 전문가들이 2년간 고생하며 마련한 내용을 삭제했으며 이행 수단의 필요성 증가를 반영하지 못했다고 유감을 표했다. 유럽연합(EU), 스위스, 시에라리온, 캐나다는 지표에 대한 자체적인 불만을 제기했다.

GGA 지표에 대한 논의는 협상 내 분위기의 광범위한 변화를 잘 보여준다. 책임 전가, 절차적 문제 제기, 협상 방식에 대한 논쟁이 점점 더 논의를 악화시키고 진전을 위태롭게 하고 있다. 이러한 태도는 국가 주권, 국내적 레드라인, 하향식 또는 ‘일률적’ 접근 방식의 강요에 대한 우려가 훨씬 광범위하게 확산된 것에서 비롯된다. 총회의 폐회에서 여러 국가가 발언권을 얻어 자국 정부의 ‘성별’ 개념과 원주민 권리에 대한 입장을 강조했다. 러시아는 또한 다른 국가들의 개입이 마치 “모든 사탕을 손에 넣으려는” 아이들과 같다고 말하며, 계속 미성숙한 어린이들 같다며 비꼬았다.

이행에 관한 당사국총회

회의 시작과 함께 참가자들은 파리협정 규칙집 완성, 2024년 기후금융에 관한 새로운 공동 정량적 목표(NCQG) 정의, 그리고 첫 번째 BTR 제출을 통해 파리협정이 이제 첫 번째 완전한 이행 주기에 접어들었음을 상기시켰다. 벨렘에서는 기술 이행 프로그램의 운영, 새로운 ‘성별 행동 계획(GAP)’ 채택, 그리고 ‘공정 전환’ 전용 메커니즘 설립 결정 등을 통해 체제의 장치가 더욱 구체화되었다. 특히 후자는 시민 사회가 강력하게 주장해 온 것으로, 노동권과 원주민의 권리부터 저렴한 에너지 및 저탄소 기술에 대한 접근에 이르기까지, 전 세계적으로 순 제로를 추구하는 과정에서 발생하는 광범위한 문제들을 논의할 수 있는 제도적 기반을 제공하고 있다.

파리기후체제가 지속되며 생겨난 수많은 조직들은 개발도상국이 지원을 받을 수 있는 통로 역할을 해왔다. 그러나 이러한 확장은 또한 관리 비용 증가, 관료적 구조, 그리고 실행을 오히려 방해하는 물류 체계로 진행되었다. 한 국가 대표가 강조했듯이, 각 기후 기금을 받으려면 기관들이 인증을 받기 위해 여러 장애물들을 넘어서야 한다. 이는 특히 “컨설턴트에게 200페이지에 달하는 서류를 작성하도록 할 인력이나 자금이 부족한” 최빈국과 소규모 섬 개발도상국들에게 문제가 된다.

벨렘 기후회의는 국내 차원과 다자간 차원의 상호작용을 다루는 것이 얼마나 어려운지 다시 한번 보여주었다. 성별 문제를 다루는 협상가들은 긍정적인 사례로 두드러진다. 새로운 ‘성별 행동 계획(GAP)’은 사무국 보고서에 기반한 기술적 논의보다는 현장에서 실질적 진전을 촉진하려는 당사국들의 결의를 보여준다. 안전 장치에 대한 광범위한 논의를 바탕으로, 자금 흐름 조정(파리 협정 제2조 1항 c호)을 다루는 협상가들은 제2조 1항 c호에 대한 “이해”와 제9조와의 상호 보완성에 관한 논의를 해당 조항의 이행에 초점을 맞추는 데 성공했다. 많은 이들이 “UNFCCC의 소집 역량을 활용”하여 금융 및 비금융 부문 주체들의 참여를 촉진함으로써, 당사국들이 이미 국내 차원에서 수행 중인 관련 노력을 지원하고자 한다.

그러나 일부 개발도상국이 제1차 글로벌 재고조사(GST: Global Stocktake) 결과를 이행하려는 논의를 파리협정의 상향식 특성을 재협상하려는 시도로 간주해 반발을 불러일으켰다. 당사국들은 해당 사안에 대한 회의를 진행하기는 했지만, 이번 회의의 결정들은 GST의 행동 촉구에 대응하기 위한 향후 경로 수립 측면에서 “실효성이 부족하다”. “무티랑” 결정은 과거 및 현 의장국이 주도하는 국가기여(NDC) 및 국가적응계획 이행 가속화를 목표로 하는 “글로벌 이행 가속화 프로그램”과 “벨렘 1.5°C 미션”을 출범시켰다. 그러나 NCQG 결정에서 위임된 “1조 3천억 달러 로드맵”의 경우와 마찬가지로, 구체적인 사항은 거의 논의되지 않았다.

“무티랑” 결정에서 산림 파괴 문제 해결과 화석 연료 탈피에 대한 합의가 부족하자, 의장국인 브라질은 이 문제들을 진전시키기 위해 직접 두 가지 로드맵을 발표했다. 이와 더불어 비당사국 이해관계자들의 기여를 보다 효과적으로 활용하기 위한 5개년 비전을 통해 글로벌 기후 행동 의제를 구축하려는 의장국의 노력은 기후 협상에 관한 또 다른 중요한 진실을 알려준다. 즉, 전체적 틀이 마련된 상태에서, 파리협정 목표 달성은 '미래의 흐름'에 동참하도록 다른 이들을 견인할 의지 있는 국가들의 연합을 통해 더 신속히 추진될 수 있다는 점이다.

두 개의 머리를 가진 COP 31

기후 협상을 주재하는 일은 결코 쉬운 일이 아니다. 벨렘에서 열린 회의는 경험 많고 열정적인 외교관들로 구성된 팀조차도 이 과제에 맞서기 위해 얼마나 많은 노력이 필요한지 보여주었다. 브라질 측은 COP를 아마존에서 개최하려는 의지에서 비롯된 여러 물류적 난관과 함께, 어느 날 오후 전시관 구역에서 갑작스레 발생한 화재까지 처리해야 했다. 또한 지구 온난화를 1.5°C로 억제하기 위한 시간이 점점 줄어드는 상황에서, 다자간 프로세스가 무엇을 달성해야 하는지에 대한 당사국들의 상이한 기대를 조율하려 애써야 했다.

협상에서 합의를 중재하거나 특히 민감한 사안에 대해 회기 중에 협상을 주도하는 등, 매년 바뀌는 의장국 역할에 대한 강조가 커지면서, 당사국들은 COP 31을 다소 불안한 마음으로 바라보고 있다. 서유럽 및 기타 국가 그룹 내 오랜 교착 상태의 해결책은 튀르키예가 회의를 개최하면서 행동 의제를 담당하고, 호주가 “협상 의장국”으로 지정되는 것이다. 양측 간 협력 방식에 따르면, 의견 차이가 발생할 경우 상호 만족할 만한 해결책이 나올 때까지 협의가 진행될 예정이다. 이에 관측통들은 이러한 해결책이 모든 당사자의 이익에 부합하고 협정 체제가 진전을 저해하지 않기를 바라고 있다.

• 출처: IISD, 2025, Earth Negotiations Bulletin Vol. 12, No. 888, Online at: enb.iisd.org/belem-un-climate-change-conference-cop30
• 국문 번역: DeepL